以信用为核心的信息通信行业市场监管体系破茧而出——《关于做好电信业务经营不良名单和失信名单管理工作的通知》解读
当前，数字经济已成为创新发展的新动能。我国高度重视数字经济在推进经济社会转型升级中的引擎作用，深化“放管服”改革，着力营造包容审慎的监管环境，在电子商务、移动支付、共享经济等领域培育了一批具有国际影响力的企业。但同时，数字经济的发展也对以传统产业为基础的现有市场监管体系带来冲击。信用，是数字经济发展的重要基础。如何利用信用管理机制应对数字经济发展所面临的特有难题，如何在宽松开放的市场准入环境条件下，有效维护公平竞争、诚实守信，是监管部门当前和未来一段时间所面临的重要议题。
当前，信息通信行业对经济社会发展的基础支撑、创新驱动和融合引领作用日益凸显，信息通信行业的健康、诚信发展对加快推进网络强国建设和数字经济发展意义重大。
一、加强信息通信市场信用体系建设具有重要意义
信息通信行业信用体系建设既是对国家赋予行业主管部门市场监管职能的有力担当，又是行业管理本身加强事中事后监管、提升监管能力的积极探索，还是对新时代下行业管理面临的新形势、新挑战、新任务的主动作为。
一是贯彻落实推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。党的十八届三中全会提出要全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，加快完善现代市场体系，建立健全社会征信体系，加快转变政府职能，提高社会治理水平，创新社会治理体制。此后，社会信用体系作为社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分，受到党和国家的高度重视，《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等一系列文件陆续出台实施，社会信用体系建设取得显著成效。党的十九大开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，对实现国家治理体系和治理能力现代化设定了更高的目标，建立完善信息通信市场信用体系，是深入贯彻落实党中央和国务院有关精神、规范信息通信市场秩序的核心之策。
二是加快建设网络强国、做大做强数字经济的重要举措。当前，以网络信息技术为主要驱动力量的新一轮科技革命和产业变革加快推进，世界经济处于新旧动能接续转换的关键期，我国网络强国建设和数字经济发展正面临难得历史机遇。但同时，随着云计算、大数据、物联网、移动互联网等新技术不断发展，跨界融合类新应用新业态层出不穷，传统法律法规、监管体制、管理模式以及手段能力难以适应。信息通信行业信用体系的建设，有助于健全行政性约束、联合激励惩戒、社会监督等多种机制，进一步形成多方协同治理格局，共同营造公平诚信的市场环境，为我国构筑网络强国新优势、推动数字经济健康发展提供有力支撑。
三是加强和改进信息通信行业管理的内在要求。在国家简政放权、“放管服”改革的要求下，宽进严管成为市场监管新常态，在进一步放宽市场准入基础上，如何加强事中事后监管、维护发展底线成为当前重要的监管改革议题。与此同时，在全球数据呈现爆发增长、海量集聚的大趋势下，监管部门亟需提升获取数据、分析数据、运用数据的能力。此次工业和信息化部《关于做好电信业务经营不良名单和失信名单管理工作的通知》（以下简称《两单通知》）的出台，将企业的经营行为、行业的诚信情况等数据进行综合利用和分级管理，加强对重点企业的监督管理，有助于有效突破监管力量不足、事中监测手段缺乏、事后处置手段单一等难题，是工业和信息化部建立以信用为核心的市场监管体系的重要里程碑。
二、两单管理机制推动行业信用管理迈出重要一步
《两单通知》着力于加强以信用管理为基础的事中事后管理，在现有行业信用管理体系基础上进一步强化了信用机制的约束作用，形成了全流程信用管理机制。
一是创新事中事后监管手段。《两单通知》建立了“黑灰名单”信用管理机制，针对企业不同情形的违法违规行为进行分级惩戒。一方面将信用情况与经营准入条件挂钩，对失信的相关责任单位和个人从限制准入层面进行惩戒，另一方面给予相关企业积极改正相关行为、修复信用的机会。与罚款、责令停业整顿等行政处罚手段相比，具有持续性惩戒和柔性监管优势，有助于形成多层次的处置手段，避免出现监管真空，形成宽严相济的监管环境。
二是优化行业监管力量分配。通过“黑灰名单”的建立和技术手段的应用，电信管理机构加强了对企业主体全生命周期行为的记录，进一步完善了企业的信用档案。在此基础上，《两单通知》规定对列入“黑灰名单”的电信业务经营者实施重点监管，加强监督检查，有助于对相关企业和个人开展针对性的监督和引导工作，形成分类别、有重点的科学监管格局，不断提高行业监管和执法效率，提升行业管理水平。
三是促进行业内外监管联动。《两单通知》立足协同监管需求，从两方面进行了规定。对行业内，电信管理机构根据相关部门依法出具的书面认定意见，将相关经营者列入失信名单。对行业外，电信管理机构与相关部门共享电信业务经营失信名单，对相关经营者实施联合惩戒。通过信息共享和联合惩戒，将切实加强行业内外监管联动，提高监管的科学性和准确性，为实施守信联合激励和失信联合惩戒、实现“一处违法、处处受限”创造了基础条件。
四是促进企业自律和社会共治。根据《两单通知》规定，电信管理机构定期向社会公示“黑灰名单”，通过信息公开的方式打开多元共治局面，充分发挥消费者、企业和行业组织的社会监督作用，推动社会共同承担起发现、监督市场不诚信行为的责任，助力社会共治制度的构建与完善。同时，有助于促进电信业务经营者自觉加强商誉管理与维护，自律守法规范经营，形成良好的社会风气和商业环境。
三、对加快行业信用管理体系建设的相关建议
两单管理机制为加强以信用管理为基础的事中事后管理，加快行业监管方式转变提供了有力抓手，但行业信用管理体系建设仍待完善。建议在落实好《两单通知》的基础上，从以下几方面不断探索，推进工作开展。
一是建立健全行业管理企业信用管理制度。制定出台信息通信行业信用管理办法等规章制度，规范企业信用的基本内涵、适用范围、具体奖惩措施、地方和部门职责等内容，为构建守信激励和失信惩戒机制提供法制保障。
二是不断完善和应用好统一的信用信息平台。在现有技术平台基础上，强化企业信用信息整合应用，完善系统对年报、随机抽查等工作的衔接，加强企业违规记录的标记提醒，全面掌握企业各阶段违规情况。
三是加强执行落地和联合惩戒实施。在全面启动信用两单相关工作基础上，探索开展信息通信领域重点失信行为专项整治活动，加大宣传教育力度。依托现有联合惩戒部际联席工作机制，进一步细化信息通信行业与其他领域的联动方案，尽快运转实施。
作者简介
张倩，中国信息通信研究院政策与经济研究所监管研究部副主任，主要从事信息通信行业市场竞争监管、信用管理等领域的研究工作。
联系方式：zhangqian1@caict.ac.cn
袁玮，中国信息通信研究院政策与经济研究所监管研究部工程师，主要从事信息通信行业信用管理、新技术新业务等领域的研究工作。
联系方式：yuanwei@caict.ac.cn
姜涵，中国信息通信研究院政策与经济研究所监管研究部工程师，主要从事信息通信行业信用管理、公共信息资源开放等领域的研究工作。
联系方式：jianghan@caict.ac.cn
校 审 | 陈 力、 陆 廷
编 辑 | 凌 霄
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